张红宇:从“两权分离”到“三权分置”

时间:2020-01-16 来源:www.adxplorer.com.cn

习近平总书记指出:“现阶段深化农村土地制度改革,应更多地考虑推进中国农业现代化。我们不仅要解决农业问题,还要解决农民问题,走中国特色的农业现代化道路。“总结和分析改革开放初期家庭联产承包责任制“三权分立”的制度安排,以及现阶段坚持农村土地集体所有制前提下所有权、承包权和经营权“三权分立”模式所形成的制度绩效,是理解和把握总书记论述实质的关键。

中国农村土地制度的创新特征

中国是一个充满创新的国家。改革开放以来农村土地制度的变化充分证明了这一点,并显示出显着的制度特征。

进步。从人民公社高度集中的所有权和经营权到集体所有制的家庭承包责任制,家庭承包经营的“两权分离”,再到农村土地所有权、承包经营权的“三权分离”公有、公有、私有、公有”是中国农地制度变迁的明显进步特征。

灵活性。在坚持农村土地集体所有制基本地位的前提下,农民承包经营权有足够的权利调整和分解空间。非流通情况下,农民承包经营权享有占有权、使用权、收益权、抵押担保权和收回权。在流通过程中,承包权通过租赁、分包、交换、股份等方式为第三方分享其经营权。农民有足够的灵活性获得承包经营的权益,分解内生权利。

包含。家庭承包责任制的集体所有制和家庭承包经营权“两权分离”的制度安排是根据户籍确定的社区成员或集体经济组织成员获得的,因此这些权利具有排他性、特殊性和排他性。在“三权分立”中获得经营权的条件并不完全取决于社区成员或集体经济组织的成员资格。在严格限制工商资本租赁农地的不规范行为的同时,经营权的取得表现出开放性、社会性和非排他性的特点。中国农村土地制度的安排具有充分的包容性。

各向同性。近年来,中国农地制度的灵活性和包容性导致了家庭农场、合作社、企业和社会服务组织等一大批多元化的新型农业管理组织的出现,填补了农村劳动力向城市转移所腾出的农业就业空间,更好地克服了“谁来种地”、“如何种田”等农业发展的制约因素。新型农业经营主体的发展壮大伴随着农地制度的演变,表现出高度的一致性。

规范性。中国的农村土地制度,特别是管理制度,在改革过程中不断创新,基本得到遵循。其实质是始终坚持农村土地集体所有制,维护承包农民的基本权利,这是一切制度创新的前提和出发点。同时,制度创新应该尊重农民的意愿,“两权分离”制度设计中的“不增不减、大稳定、小调整”是农民自愿选择的结果。“三权分立”,经营权转让的各种实现形式,也应该尊重农民的选择。

中国农地制度绩效分析

中国农地制度的特点为促进现代农业发展,特别是农业供给方面的结构性改革,提高农业效率和竞争力,提供了坚实的制度保障

从关闭到打开。传统农业和现代农业的最大区别是传统农业是自给农业,现代农业是竞争性农业。为了提高中国农业在质量和效率方面的竞争力,很明显,每个家庭都有土地和耕地的小规模管理模式是不适应的。从全球经验来看,通过出租土地和购买股份,使土地经营权在更大范围内集中,形成规模经营的基础,是一种普遍的做法。中国“三权分立”制度的设计,在坚持农村土地集体所有制、维护农民承包权益的基础上,在更大范围内优化了土地经营权的配置,并在更多主体之间进行了分享,为大规模经营创造了条件。据农业部统计,2016年将转移4.79亿亩家庭承包耕地,占家庭承包耕地的35.1%。占总承包耕地29.7%的6789万户将进行流转。上海、江苏和北京的土地流转比例分别达到74.8%、60.2%和60%。土地经营权从封闭走向开放,促进了资源的优化配置,有利于提高农业经营的规模效率。

从弱到强。中国庞大而薄弱的农业不仅是“四个现代化”发展的短腿,而且在全球农业竞争中处于弱势地位。农产品进出口贸易逆差多年来一直居高不下。进口石油、糖、棉花、粮食等资源农产品品种繁多,数量巨大,对国外的依赖日益增加。这当然与我国的农业资源禀赋有关,也与人力和土地资源的不平衡配置有关。因此,为了提高我国农业竞争力,我们应该做好我国具有比较优势的产业和产品的发展工作。土地经营权流转除了明确了现代农业在中国的地位和突破之外,还使土地能够集中到新型的农业管理主体“农爱农”中,“三权分立”提供了相应的制度保障。通过扩大经营规模产生规模效益,通过结构调整形成比较优势,通过集约资源实现绿色发展,使弱农业成为强农业是完全可能的。

建设有中国特色的农村土地制度

创新永无止境。从“两权分立”到“三权分立”,我们正在实践和建设有中国特色的农村土地制度。中国农村土地制度安排凸显出越来越明显的制度绩效,可以成为世界土地制度创新的成功范例,特别是在东亚人口多、人口少的国家和地区。在这方面,我们应该有足够的系统信心和道路信心,并投入更多的努力。

加强学习和借鉴。从全球经验来看,随着现代农业科技的应用,共同的方向是改善农业生产条件,增强农业竞争力,扩大土地管理规模。无论是美国和欧洲资源禀赋丰富的国家,还是东亚资源禀赋相对稀缺的国家和地区,在各自土地所有权不变的前提下,土地权利在不同主体之间不断细分,由不同主体共享是一种普遍现象,特别是赋予使用权是一种普遍的经验。在美国、欧洲、日本、韩国和其他国家有越来越多的土地租赁农场。通过租赁取得的经营权可以转让、抵押和再出租。产权关系已经从“大所有权”转变为“大使用权”。这无疑是提高农地配置效率和规模效率的成功举措,也是提升农业竞争力的必然选择。我们可以从中学习,并从中国农地制度改革中获得有益的经验。

加固模式概述。“三个代表”在中国有着丰富的实践模式

加强顶层设计。土地制度创新在中国农村改革中发挥着最重要的作用。如何走出一条有中国特色的道路,成为世界制度创新的典范,需要从理念、制度和政策三个层面加强顶层设计。应该有原则底线和系统设计。不仅应考虑改革的总体目标,还应规划具体的实施路径。基本思路是始终坚持农村土地集体所有制,体现社会主义公有制的优越性。必须认真研究如何巩固和完善农村土地公有制的基础、承包土地中集体农民与承包农民的权利边界、承包农民与土地流转中的经营主体,以及在工业化和城市化背景下承包农民如何退出承包土地。同时,坚持因地制宜、分类推进的原则,根据不同地区经济社会发展程度、劳动力转移和农业生产条件等多种因素,积极探索各种形式的经营权转让。在推进农地制度改革的实践中,探索是永无止境的,应该保持足够的历史耐心。

(作者是农业部农村经济体系与管理司司长)